新規的目的是加大國資對科技企業的投資力度，完善創新創業生態，挑戰是如何落地執行。
文｜《財經》記者 劉以秦 研究員 鄭可書
編輯｜謝麗容
今年以來，國務院辦公廳以及多個地方政府陸續出臺新的國資管理新規。新規的重點均在于完善基金考核、容錯免責機制。
《財經》整理了11個地方政府以及國務院辦公廳的新規，新規目的一致：通過優化國資基金的管理，加大對于科技型企業的投資力度，進一步完善創新創業生態。
最新一次發布是今年9月，湖北省國資委出臺《國有企業容錯免責事項清單》，《清單》明確在強化國有企業戰略保障功能、防范化解區域性系統性風險中，在處理歷史遺留問題中，以及在處理盤活低效閑置“三資”、推進國有企業改革發展重點任務中，在特定情形下造成國有資產損失或其他不良后果的，可以予以免責。
廣東省今年7月出臺的科技創新條例中也提到，“省人民政府科技、財政、國有資產監督管理等部門對國有天使投資基金、創業投資基金的投資期和退出期設置不同考核指標，綜合評價基金整體運營效果，不以國有資本保值增值作為主要考核指標。”該條例將于2024年10月1日施行。
有某地不愿具名的國資投資人此前告訴《財經》，去年年底時，不少國資都因為投資回報問題被問責。投資回報對于不少國資背景基金來說是一個難題。一是因為人民幣基金大多周期是七年，意味著投資一個項目五年就需要進入退出流程。而不少科技型企業并不能在五年內上市或被并購。另外，科技型企業的估值增長和自身業務情況以及市場波動密切相關，“企業預期的收入情況很有可能實現不了，就會導致估值沒有增長甚至下滑，基金也就沒有賬面回報”。另外，對于如何計算回報，不同的審計部門有不同的計算方式。
對于市場化基金來說，如果一期基金回報不理想，影響并不大。而國資基金則會面臨是否存在“國有資產流失”等問題，投資負責人也會因此變得更謹慎。連帶的影響是，投資條款越來越“苛刻”，強制回購、對賭等條款越來越普遍，這會直接影響創新型公司的發展目標。
多地陸續出臺的容錯免責新規的目的正是解決這一問題，給投資人“松綁”。其中有很多實質性的條款，包括延長基金周期，提高虧損容忍率等。例如，廣州開發區、深圳市和成都高新區印發的新規提到，子基金的存續原則上不超過十年。
四川、安徽、深圳等地都提出了不同程度的容錯率。其中，成都高新區還針對種子、天使、創投、產投、并購基金等不同階段、不同類別的基金設置了20%-80%不等的容虧率。
國務院國資委數據顯示，截至今年7月，中央企業共管理了126只創投基金，認繳規模529億元，已投資金額313億元，主要投向了先進制造、能源、電子信息等領域。據中國投資協會股權和創業投資專業委員會2023年公布的對109家國有創投機構和政府引導基金的調查，61.47%的機構建立了容錯機制，較2020年增長9個百分點。
一、多地出臺新規
2024年6月19日，國務院辦公廳發布《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》，也被稱為“創投十七條”，其中提到，要優化政府出資的創業投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度。系統研究解決政府出資的創業投資基金集中到期退出問題。要健全符合創業投資行業特點和發展規律的國資創業投資管理體制和盡職合規責任豁免機制，探索對國資創業投資機構按照整個基金生命周期進行考核。
在北上廣深之外，安徽和四川的國資創投表現活躍，這兩個省份也相對更早就提出了要對國資容錯免責。
2023年12月安徽省人民政府印發《支持風險投資創業投資高質量發展的若干措施》，提出要優化政府基金管理機制，對省級政府性股權投資基金參股的風投創投子基金存續期，放寬至不超過15年，可按照子基金實繳金額撥付管理費。
新規還提出，應合理設定省級政府性股權投資基金參股的風投創投子基金投資風險容忍度，按照天使投資基金、風險投資基金最高分別為80%和40%的投資損失允許率，對子基金整體收益進行績效評價、審計評估（責任單位：省財政廳、省地方金融監管局，配合單位：省審計廳）。
2023年9月，安徽合肥市出臺《合肥市天使投資基金管理辦法》，其中提到，建立天使投資基金風險容忍機制，允許基金出現最高不超過40%的虧損。超出部分，以基金管理機構所分得的獎勵資金為限進行彌補。
2024年6月—7月，成都市高新區發布天使投資子基金申報指南和全生命周期資本支持服務體系，對各類投資基金明確了虧損容忍的尺度，種子、天使、創投、產投、并購基金等政策性基金的容虧率從80%到30%進行設置，市場化基金的容虧率設置為20%。并提出子基金存續期限原則上不超過十年。
在免責方面，四川瀘州市早在2022年就提出了新規定。2022年10月，瀘州市國資委發布《瀘州市屬國有企業經營投資容錯免責試行辦法》，其中明確了國資在投資方面造成經濟損失或其他不良后果時，如果同時具備四項條件，原則上予以免責。
四項條件分別是：
1.嚴格遵守國家政策、法律法規、規章制度、黨內法規等要求，沒有違反或規避有關強制性規定。
2.嚴格履行了通常情況下應當承擔的高度謹慎、充分注意、合理判斷、認真審核等勤勉盡責義務。
3.嚴格執行了“三重一大”決策制度、民主決策程序、重大事項請示報告制度等規定。
4.沒有違反廉潔從業規定，不存在以權謀私，為自己或他人謀取不正當利益的行為。
北京是中國創投最活躍的城市，北京東城區也在今年5月發布了《東城區政府投資引導基金管理辦法（征求意見稿）。其中提到，相關部門及引導基金管理機構工作人員履行職責過程中，符合以下情形的，依法依規依紀免予責任追究：
1.法律法規、黨紀黨規和相關制度未明令禁止，或者雖未明確規定但符合中央決策部署和全市工作要求；
2. 基金投資符合中央和市區對政府投資引導基金的重點支持方向和要求，以及符合國家產業政策、市區重點產業布局規劃和產業鏈發展需要；
3. 經過充分論證和盡職調查評估，并按照實際情況履行投資決策程序，不存在違反相關制度和業務流程的情形；
4. 按照法律法規和行業監管要求，建立了相應的風險管理制度并有效執行；
5. 沒有為自己、他人或其他組織謀取不當利益、中飽私囊，沒有明知故犯或與其他組織或個人惡意串通損害國家利益、公共利益和他人正當利益；
6. 對探索創新、先行先試中非主觀故意造成的損失，積極履職盡責，采取合理方式主動及時止損減損，以消除不良影響或有效阻止危害結果擴大。
二、落地執行是挑戰
去年4月，全國社會保障基金理事會原副理事長王忠民曾表示，對國資管理機構來說，如果直投了100個項目，其中99個都成功了，但是有一個項目投資失敗了，就需要為此承擔責任。哪怕不是投資失敗，而是項目稍微有點財務記錄的瑕疵，國資管理機構都需要承擔責任。這導致國資管理機構在做股權投資時，容易出現風險厭惡行為。
前述國資投資人提到，去年年底的問責主要原因在于不少國資給被投企業設立了不少條款，除了回報，還包括短期的利潤和收入等。但不少企業沒有完成預期的收入和利潤。“初創公司在早期業績不穩定很正常，前一年盈利后一年虧損的情況很常見，但對于國資來說，就會有風控問題。”
中國的風險投資最早源于美國，回購、業績對賭、上市對賭等條款最早也是美元基金開創的。啟明創投創始主管合伙人鄺子平今年8月撰文提到，美元基金創立的這些條款在硅谷很少被使用，一是因為一般有獨立判斷能力的投資人都比較“鄙視”業績對賭，他們認為自己有足夠的判斷能力。二是因為一旦對賭，創始人和投資人會同床異夢，為了實現對賭協議的指標，管理層可能會犧牲其他更重要的目標。但過去十年，這些條款在人民幣基金里越來越普遍，甚至被一些基金濫用。
多位投資人告訴《財經》，過去幾年，部分國資投資人處在一個相對矛盾的環境里。一方面，國資需要投資布局重點領域，但實際投資很難被計劃，很多時候是“硬著頭皮投”。另一方面，來自不同部門的審查、巡視壓力很大，強制要求投資的回報率，但符合政策要求的不少科技型創業企業，很難在短期內實現回報。
國資為了應對回報壓力，通常會選擇強制執行條款甚至起訴。前述投資人提到，這種做法其實大概率也拿不回投資，主要是為了“有所交代”。
多地陸續出臺的容錯免責新規是否能夠緩解類似情況，部分投資人持積極態度，他們認為延長基金期限，提高容虧率等新規確實能緩解投資人的壓力。但一些涉及具體執行的條款依然不夠清晰，例如回報率如何計算，是必須上市并購后計算直接回報，還是按照當下估值計算；是按照基金整體回報計算，還是按照單期回報計算等。
此外，也有投資人擔心，在新規下，如果基金仍然出現超出要求的虧損，是否會面臨更嚴厲的問責，“我們可能會反而更謹慎了”。
今天，國資已經成為推動創新創業的重要力量，投資和創新創業都是長周期行為，充足的發展空間至關重要。從中央到地方陸續出臺的各類相關政策中能看出國資在不斷探索、調整策略，發揮更大價值。
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