自城投公司轉型標志性文件《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發[2014]43號及相關文件出臺至今，已歷經十個春秋。在這十年中，有的城投公司已邁出了堅實的步伐，踏上了新的征程；而有的轉型工作卻依然步履蹣跚，面臨著重重挑戰。這其中既有主觀決策和行動因素，也有客觀環境和條件限制。今天，我們就從城投公司轉型的緊迫性、路徑選擇以及個人建議三個方面，深入探討城投公司的轉型之路。
一、城投公司轉型緊迫性分析
多年來，城投公司通過籌集資金、支持基礎設施建設及產業發展等為地方經濟的持續增長和高質量發展做出了重要貢獻。然而，由于城投公司投資建設的項目多為公益性，盈利能力相對較弱，大部分公司的經營收入甚至無法完全覆蓋其產生的利息支出，因而形成了沉重的債務負擔。根據Wind數據顯示，截至2023年12月30日，我國城投債總存量達11.97萬億元。
為防范和化解地方債務風險，國家相繼出臺一系列政策，例如：國發〔2014〕43號文、國辦函〔2016〕88號文、財預〔2017〕50號文、財預〔2017〕87號文、國發〔2021〕5號文、銀保監發〔2021〕15號文、銀保監辦發〔2022〕12號文等，不斷加強對地方債務的管理和約束。與此同時，對城投公司的投融資行為監管也日趨嚴格，2023年9月，國辦發〔2023〕35號文直接將地方國企分為三大類，明確要求地方政府融資平臺只能借新還舊，僅產業類公司可新增融資，隨之上交所制定產業類公司認定標準—“335指標”，城投公司融資門檻進一步提高，發債難度加大。Wind數據顯示，2024年1月至5月，城投債累計發行1.74萬億元，同比減少15.6%。
在嚴格的債務監管和融資政策管控下，城投公司原有的依賴政府支持和公益性項目的發展模式難以為繼，迫切需要進行市場化轉型提高盈利能力和市場競爭力。
二、城投轉型之路在何方？
城投公司的轉型路徑需要根據自身的資源稟賦、市場環境和發展戰略來選擇，不同地區、不同規模的城投公司在轉型過程中會面臨不同的挑戰和機遇。從轉型實踐看，城投的轉型路徑主要有三條：
第一，改組為國有資本投資/運營公司，其核心業務聚焦于國有資產的經營管理及國有資本的有效運營，這一路徑一般需要先剝離現有城投業務再劃入相關國有資本，或直接新設公司劃入相關國有資本來實現。例如：新鄉國有資本運營集團有限公司（簡稱“新鄉國資集團”）自2021年整合成立以來，積極探索產業化轉型，形成了較為明顯的轉型效應。該公司通過整合市縣資源，著力打造與金融市場高效對接的千億級國有資本運營主體，不僅優化了公司治理體系，提升了專業化、市場化、資本化、精細化、規范化、高效化管理能力，還通過搭建“1+2+6”的“雁陣”信用體系，提升了集團的信用評級和融資能力。
第二，轉為城市綜合運營商，所涉業務包括城市基礎設施類、城市建設開發類、城市服務類、產業服務類等業務類型，是城投企業的主要轉型路徑。例如：泉州城建集團有限公司（簡稱“城建集團”）通過整合泉州市國資委持有的相關國有企業股權和資產，定位為“城市建設運營服務綜合提供商”，并負責海絲新城的開發建設。城建集團通過業務板塊重構和業務布局拓展，形成了“分業管理、分類運營、做大做強”的業務發展模式，并堅持政府業務、市場業務的“雙輪驅動”模式，成功轉型為城市綜合運營商。
第三，轉為產業類國企，強調以傳統的城投業務為基礎，逐步開展自營性業務，并向產業鏈的上下游進行拓展。同時，圍繞地方政府產業規劃發展金融投資業務，結合地區資源稟賦和產業優勢積極拓展經營性業務等，如建筑工程、商業貿易、金融、房地產、文旅開發等業務。例如：濟南城市建設集團有限公司（簡稱“濟南城建”）在整合多家建安、市政建設、城建路橋企業的基礎上，形成了城市開發建設、工程總承包、房地產、投融資、資產運營、農業康養等六大業務板塊，還通過產業投資、金融投資等方式，拓展了新的業務領域，成功轉型為產業類國企。
但從實際轉型情況看，大部分城投轉型未取得實質性突破，具體表現在以融資、化債為目的轉型，企業經營模式等方面未發生實質性變化，企業信用仍是依靠地方政府的信用與背書，轉型質量較低，對政府補貼仍存在較大依賴等方面，未達成市場化轉型的最終目標。
從地方政府推進城投轉型的實踐來看，城投轉型要解決的關鍵問題是：要明確轉型方向和目標、厘清城投與政府的關系、剝離政府融資職能、妥善處理地方政府隱性債務、推動業務模式轉變以及完善現代企業制度和加強人才隊伍建設等方面。
三、城投轉型路徑分析
1、明確轉型方向和目標
要結合自身的資源稟賦、市場環境和發展戰略選擇轉型方向，并制定各階段轉型目標。
短期目標：提升市場化融資能力，使經營性收益能夠覆蓋融資成本，解決“活下去”的問題。通過優化資產結構、增強信用評級、拓展融資渠道等方式，提高城投公司的融資能力，確保公司能夠維持正常的運營和發展。優化資產結構的標準最直接的參考依據就是上交所的“335指標”，這就要求城投公司應首先對自身的資產進行全面梳理，識別出具有市場價值和增值潛力的優質資產。通過資產重組、剝離非主業資產、引入戰略投資者等方式，提高資產質量和運營效率。在此為大家梳理了四類適宜注入城投公司的經營性資產供參考：
（1）國有企業資產、股權：主要包括現有融資平臺公司資產、股權和行業部門監管的國有企業資產、股權。
（2）國有資源：主要包括土地、礦產、森林、草地、濕地、自然保護地（國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園）等，分別由各行業主管部門管理。
（3）行政事業單位經營性資產：主要包括行政事業單位閑置或擬騰空的機關事業單位房產、邊角地、閑置地、公租房、污水處理、物流倉儲、酒店、停車場等能形成固定收益的經營性資產。
（4）授予經營權、收費權：授予經營權適用范圍包括能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動。
①能源主要包括充電樁、垃圾焚燒發電、生物質能、其他；
②交通運輸主要包括高速公路、一級公路、二級公路、交通樞紐、收費橋梁、軌道交通、航道航運、機場、港口碼頭、市域內公路客運線路運營權、其他；
③水利主要包括水庫（含灌溉、自來水水源）、城鄉引水工程、水利樞紐、其他；
④環境保護主要包括水環境綜合治理、生態環保、碳排放、其他；
⑤市政工程主要包括城市供水（含自來水廠及管網）、城市供氣（含管網）、城市供熱（含管網）、污水處理（含污水處理廠及管網）、垃圾處理、停車場經營權、城市停車位收費權（含市政道路兩側停車位、公園或市政廣場周邊停車位）、環衛一體化、綜合管廊、廣告經營權、旅游資源經營權、客運出租汽車運營權、城市公共汽車客運線路運營權以及道路、公園、綠化涉及的特許經營權和收費權。
中長期目標：鍛造可持續經營能力，解決“強起來”的問題。通過優化業務結構、拓展市場化業務、加強人才隊伍建設、建立現代企業制度等方式，提高城投公司的市場競爭力和盈利能力，實現公司的可持續發展。
2、厘清政企邊界、剝離城投企業的政府融資職能
要盡快去除其作為傳統政府融資平臺的屬性，減少其對政府信用的依賴，降低行政權力的直接干預，健全和完善其法人治理結構，通過清理、重組、撤并或注銷，優化其業務結構和運營模式。建議在組織架構上，按照“1+N+X”的模式構建區域城投管理架構,其中，“1”代表一個核心的管理實體，負責統籌區域城投的整體發展；“N”代表多個專注于不同業務領域的子公司，以推動城投公司的專業化、多元化發展；“X”則代表一系列靈活、創新的業務單元，以適應市場變化和滿足特定需求，從而轉型為公益類國企和商業類國企兩類主體。公益類國企將主要承擔公共服務職能，確保城市基礎設施和公共服務的有效供給；商業類國企則將更加注重市場化和商業化運作，以提高效率和盈利能力。
3、妥善處理地方政府隱性債務，推動城投企業業務模式的轉變
首先，要對債務類型進行明確界定，分類施策。對于公益性項目和準公益性項目相關的債務，應積極爭取政府的支持和協助，由政府進行資產回購、設立合理的收費機制、或直接提供資金支持，確保債務妥善化解；對于經營性項目的債務，應重點解決債務期限錯配和融資成本較高的問題。
其次，要應靈活運用多種化債策略。可以通過爭取地方政府特殊再融資債券，或與金融機構協商將短期高息債務置換為長期低息債務等方式進行債務置換降低償債壓力。也可以通過出售、資產證券化、REITs（房地產投資信托基金）等方式盤活存量資產，釋放資產的流動性。除此之外，還要積極爭取政府注入資本或資產提高債務償還能力。
最后，要從依賴政府指令性項目的業務模式向自主經營、自主融資、自負盈虧的市場化業務模式轉變。積極拓展市場化業務，如產業園區開發、城市基礎設施建設、公共服務領域等，逐步提高市場化業務收入占比。
4、完善現代企業制度，加強人才隊伍建設
首先，要嚴格執行 “三重一大” 決策事項報告制度，加強財務審計和經濟責任審計力度，健全責任追究機制，推動公司依法經營。
其次，要健全現代企業制度，明確董事會、監事會及經營層各自職責，讓董事會充分發揮其戰略引領和決策職能、經營層專注于企業的日常運營和管理、監事會對董事會和經營層的決策和執行過程進行獨立監督，確保在決策權、監督權和執行權三權嚴格分離的基礎上，形成相互制約又相互協調的高效運行機制。
第三，要將全面預算管理貫穿于整個經營流程，從投資、籌資等方面進行管理，將集團整個預算目標分解至各子公司，子公司按月報告執行情況，并安排專門人員對預算執行情況進行定期及不定期檢查， 年終按照各子公司完成情況，與績效工資相掛鉤進行相應獎懲。
第四，制定統一的財務管理制度，不斷完善財務管理內部制度體系，提高財務管理的規范性和高效性，從而實現財務管理系統的一體化，從而更有效地管理企業的財務資源和資金。并采用資金集中管理模式，構建統一的資金池，以集中整合集團的財務資源，從而提升融資和資金管理能力，確保資金的高效流動和收益最大化。
最后，要注重引進和培養人才。積極引進和培養一批具備市場化經營思維、熟悉產業發展和資本運作的專業化人才，并建立完善的人才選拔和激勵機制，為其提供具有市場競爭力的薪酬待遇和廣闊的職業發展空間。
四、總結
城投轉型之路并非一蹴而就，是一場復雜的系統工程，往往牽一發而動全身。將直接關系到城投公司和地方政府的財政安全，甚至影響到國家金融系統的穩定和百姓的生活穩定與改善。因此，必須采取穩健、有序、可持續的策略，確保每一步都經過深思熟慮和精心規劃，在確保各方利益的基礎上，成功實現市場化轉型，為地方乃至國家經濟發展注入新的活力。
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